OCTAVA CARTA AL CIUDADANO Colombia, agosto de 2022. Estimado ciudadano.
EL CONGRESO – EL QUE ES, EL QUE HA SIDO, EL QUE SE ESPERA
Inspirados en la metáfora de Gargarella (2014) que considera a la parte orgánica como “la sala de máquinas de la Constitución”, es la ocasión para hacer una aproximación al Congreso de la República. En tres apartados: El primero referido al diseño institucional1, EL QUE ES; una necesaria reflexión en torno a ELQUE HA SIDO, para finalizar con unas notas de esperanza, EL QUE SE ESPERA.
EL QUE ES
Recordemos un apartado de nuestra tercera carta:” Por definición de la C.N. Todos y todas las personas pueden ser congresistas, se requiere, SOLO cumplir con las exigencias enunciadas en los artículos 172 y 177; Se puede cuestionar su formación académica, su capacidad económica, su género, etc. Pero, lo cierto es que el sistema a todos brinda la oportunidad de representar al pueblo, para ello, cuando se elige un senador o representante, esa persona tendrá el apoyo de una Unidad de Trabajo Legislativo (UTL) integrada por no más de 10 empleados o contratistas, cuya finalidad es facilitar al congresista eficiencia en su labor legislativa -Artículo 388 de la Ley 5 de 1992 2. La configuración del actual congreso da cuenta de este mandato. Son tres las ramas del poder público, Art. 113 C.N. la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Al Congreso de la República le corresponde Art. 114, C.N. reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración; la rama legislativa esta compuesta por, Art. 114 C.N. Senado y Cámara de Representantes, los congresistas Art. 132 C.N. son elegidos para un período de cuatro años, que se inicia el 20 de julio siguiente a la elección; la actuación de los congresistas debe sujetarse Art. 133 C.N. a la justicia y el bien común.
El Congreso es una pieza fundamental de “la Sala de Máquinas”, es más, tiene en sus manos su organización y funcionamiento, la Constitución le asigna funciones claramente definidas. Competencia del Congreso: Constituyente-Art. 114 C.N. reformar la Constitución; legislativa -Art. 114 y 150. C.N. aprobar, interpretar, reformar y derogar las leyes; Electoral– Art. 141 C.N. elegir Contralor General de la República y Vicepresidente cuando sea menester reemplazar al electo por el pueblo, Art. 257 C.N. elegir los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial; Control político– Art. 141 C.N. Decidir en apelación Art. 178-A C.N. la moción de censura aprobada por la Cámara de Representantes; protocolo-Art. 141 C.N. Recibir Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones; control público– Art.137 C.N. cualquier comisión permanente podrá emplazar a cualquier persona natural o jurídica para que rindan declaraciones sobre hechos relacionados con indagaciones que adelanten, so pena de ser sancionado por desacato a las autoridades conforme a las normas vigentes.
Competencia del Senado: electoral –Art.173 C.N. elegir a los magistrados de la Corte Constitucional, al Procurador General de la Nación; Control político- Art.174 C.N. conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y contra los miembros de la Comisión de Aforados.
Competencia de la Cámara de Representantes: Electoral -Art. 178 C.N. elección del Defensor del Pueblo; Control político – Acusar ante el Senado, previa solicitud de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, cuando hubiera causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus veces a los Miembros de la Comisión de Aforados; Art. 178 C.N. conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los particulares contra Presidente de la República o a quien haga sus veces a los Miembros de la Comisión de Aforados y, si prestan mérito, fundar en ellas acusaciones ante el Senado; Art. 178 C.N. -citar y requerir a Ministros y demás autoridades, proponer, tramitar y si hay lugar aprobar moción de censura
Su Integración es un reflejo del primer principio constitucional: Art.1 C.N. Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entes territoriales, democrática, participativa y pluralista. El Senado está conformado por 108 ciudadanos: Art.171 C.N. Cien miembros elegidos por circunscripción nacional; dos por circunscripción nacional especial por comunidades indígenas; cinco curules debido al proceso de paz, lo ocupan designados por el partido los Comunes; y uno que corresponde al segundo candidato con mayor votación en las elecciones presidenciales.
La Cámara de Representantes, conformada por 188 ciudadanos: sus miembros representan las regiones, Art. 176 C.N. elegidos por circunscripción territorial ciento sesenta y uno – representan a los departamentos y Distrito Capital-; dos por suscripción especial para las comunidades afrodescendientes; uno por las comunidades indígenas ,uno por la circunscripción internacional; uno para los movimientos minoritarios; dieciséis para las víctimas del conflicto armado, circunscripción transitoria especial de paz; cinco por el acuerdo de paz; una curul para la fórmula vicepresidencial que ocupo el segundo lugar en las elecciones para la presidencia.
Se sugiere al lector, para la estructura del Estado y su funcionamiento consultar, entre otras, el Manual Estructura del Estado3 y la Guía Básica de la Estructura y Funciones del Congreso de Colombia y el Proceso Legislativo4 , dos documentos didácticos publicados por el Congreso y la Cámara de Representantes.
Los congresistas tiene la suprema responsabilidad de corregir el camino, se les ha concedido autoridad, incluso garantizado fuero especial para ser juzgados, su juez natural es la Corte Suprema de Justicia- Art. 186 C. N5, artículo modificado mediante el Acto Legislativo 01 de 2018 con el objeto de incorporar la segunda instancia6 como “garantía” del debido proceso, justificado por la tendencia internacional de reconocer tal derecho y además para la época pudo haber tenido incidencia lo que se denominó “El cartel de la toga “. Se adecuaron las instituciones para su reconocimiento. En cierta manera se puede decir, que conforme el diseño institucional, estamos en sus manos.
QUE HA SIDO
Se podría estar tentado a referir el comportamiento del Congreso desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, pero, por espacio y abundante información, solo se hará referencia a la última legislatura – período 2018-2022.
Como nota introductoria, infortunadamente existen documentos oficiales que dan cuenta del comportamiento de los Congresistas en particular y los llamados AFORADOS -ver nota 1- en general, uno de ellos que documenta los procesos de la parapolítica da cuenta de los nexos entre congresistas y paramilitares en un proyecto político que se denominó “refundar la patria”, la publicación de autos y sentencias proferidos por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia7 tenía un fin, QUE NO SE VUELVA A REPETIR”, pero, si bien no se puede hacer una analogía con lo acaecido en esta legislatura, lo que sigue es una síntesis que indica que NO SE APRENDIO LA LECCION. Se pueden tipificar algunos de los casos de conocimiento público, otros de menor difusión, no por ello de menor importancia – para facilitar la comprensión de su dimensión y gravedad, se identifica la conducta y se ilustra con casos.
Elusión del control constitucional, convertido en el modus operandi, oculto para la ciudadanía en general, estrategia de burla del control constitucional, se usurpan las reservas legales, es un “camuflaje” (Quinche Ramírez, 2009). El caso de todos conocidos: el Congreso mediante el Art. 124 de la Ley 2159 de 2021, aprobó y el presidente lo impulso y consintió (tenía la facultad de objetar el proyecto de ley por inconstitucional o inconveniencia, Art.165 C.N y Art. 197 de la Ley 5 de 1992 o Reglamento del Congreso) reformar la ley de garantías, dicha norma era de todos conocido, de forma y fondo violaba abiertamente la Constitución Política. Como era de esperarse y gracias a la intervención ciudadana – ejercicio de la acción de inconstitucionalidad Numeral 4 del Art.241 C.N, la Corte Constitucional mediante sentencia C-153-22 del 5 de mayo de 2022, declaro dicho artículo inconstitucional, por violar flagrantemente la reserva de ley estatutaria y el principio de unidad de materia8 . Si el Congreso hubiese seguido el camino que señala la Constitución debería haber tramitado dicha reforma (a todas luces inconstitucional e inconveniente) como ley estatutaria – Art. 153 C.N, es decir, su trámite exigiría la revisión previa de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional – se hubiese impedido la burla a la constitución, al sistema electoral y por ende a la democracia. Nota: los salvamentos y aclaración de voto de algunos magistrados dejan evidencia del daño causado. Como consecuencia de la norma se celebraron innumerables contratos interadministrativos que dejan en entredicho la legitimidad de algunos de los elegidos como nuevos o reelectos congresistas.
Prevaricato por acción , es el tipo penal previsto en el Art. 413 del Código Penal, textual “El servidor público que profiera resolución, dictamen o concepto manifiestamente contrario a la ley, incurrirá en prisión…e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas…” en este posiblemente se puede subsumir la conducta de los congresistas que aprobaron el proyecto de ley que afecto la ley de garantías, de hecho hay sendas denuncias que conoce la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia9., una de ellas 10 radicada por los representantes Juanita Goebertus, David Racero, Inti Asprilla, María José Pizarro, Fabián Díaz, Ángela María Robledo y Germán Navas Talero, contra 71 congresista que aprobaron la ley.
Cohecho por dar u ofrecer, Art. 407 del Código Penal “El que dé u ofrezca dinero u otra utilidad a servidor público”- caso del congresista Eduardo Pulgar, inicialmente renunció a su curul en el Senado con el fin de eludir que la investigación por cohecho y tráfico de influencias siguiera siendo conocido por la Corte Suprema de Justicia, y que pasara a la fiscalía general de la Nación, la jugadita –elusión-no resulto como esperaba, lo juzgo la Corte y fue condenado- sentencia SEP00064-2021.11
Cohecho propio -Art. 405 Código Penal “El servidor público que reciba para sí o para otro, dinero u otra utilidad, o acepte promesa remuneratoria, directa o indirectamente, para retardar u omitir un acto propio de su cargo, o para ejecutar uno contrario a sus deberes oficiales”, es el caso del exsenador Bernardo Miguel Elías Vidal, es destituido e inhabilitado por la Procuraduría General de la Nación, según el órgano de control recibió alrededor de $1.600 millones de la firma Odebrecht.12 Ya había sido condenado por la Corte Suprema, por los delitos de concierto para delinquir – Art. 340 Código Penal, en concurso agravado con el ilícito de lavado de activos – Art.323 Código Penal13
Evasión de la competencia de la Corte Suprema de Justicia14, a pesar de contar en la actualidad con el derecho a la doble instancia, hizo carrera la renuncia a la curul -renuncia al fuero-e intentar que la competencia por los delitos por los que se investiga a los congresista se traslade a la justicia ordinaria y se investigue por la Fiscalía General, los casos: Álvaro Uribe Vélez15– Agosto de 2020, Eduardo Pulgar, Álvaro Hernán Prada, Richard Aguilar..No resulto para Pulgar, fue condenado; Prada sigue siendo juzgado por la Corte -los cargos son similares a los de Álvaro Uribe; Richard Aguilar, la Corte conserva la competencia, se inició el juicio. Algunos llaman a esta conducta, escoger su propio juez, se esperaría que quienes más deberían confiar en la justicia del máximo tribunal serían los congresistas, al final ellos han contribuido a la configuración y operación de la Sala de Máquinas, ¿Por qué evadir? La decisión de renunciar coincide con la detención preventiva o la orden de captura dictada por la Corte Suprema de Justicia.
Concusión– Art.404 Código Penal “El servidor público que abusando de su cargo o de sus funciones constriña o induzca a alguien a dar o prometer al mismo servidor o a un tercero, dinero o cualquier otra utilidad indebidos, o los solicite…” por incurrir en esta conducta, la Corte Suprema de Justicia condeno en primera instancia al exrepresentante a la Cámara Luis Enrique Salas, al exigir a dos de sus trabajadores de su UTL (Unidad de Trabajo Legislativo) la entrega de parte de su salario16, aunque los hechos ocurrieron en los períodos legislativos 2006- 2006 y 2006-2010, la sentencia fue emitida el 21 de junio de 2022.
Ignorancia u omisión requisitos y procedimientos legislativos – Desconocer u omitir el cumplimiento de las normas en materia de la formación de la ley, no solo desdice de la especial labor que realizan los congresistas, sino que, afecta gravemente la seguridad jurídica. Para ilustrar – no es único caso- La Ley 1943 de 201817 o llamada “Ley de financiamiento” fue declarada INEXEQUIBLE mediante sentencia C-481 de 2019 por la Corte Constitucional, “..por vicios de procedimiento en su formación”, la razón, en síntesis, violación del del Art.157 CN. Que impone ciertos requisitos para que un proyecto se convierta en ley, se vulneró el principio de consecutividad. Se trató de una reforma tributaria, tal vez, una de las leyes que exigen mayor cuidado y respeto por los ciudadanos. Si fue por ignorancia grave, si por omisión muy grave; infortunadamente para tales comportamientos Absoluta Impunidad.
Ausencia y/o elusión de control político – El Art. 114 establece “Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración…” Los casos – por citar solo dos- en que fueron citados los ministros de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de Colombia -Karen Abudinen- termino con la renuncia antes de llevarse a cabo la votación de la moción de censura; caso similar con el Ministro de Defensa Guillermo Botero -renuncia antes de ser censurado. Es decir, los funcionarios dejaron los cargos y eludieron la sanción constitucional, legal y moral.
Honorable mal ejemplo – una muestra: ausentismo- denunciado por la veeduría ciudadana, cuya representante Catherine Juvinao, ahora nueva Representante a la Cámara18, dejó en evidencia a muchos congresistas que no asistieron a su lugar de trabajo; plagio -para obtener títulos académicos, caso de la presidenta de la Cámara de Representantes Jennifer Arias19; el camino de la corrupción – se sigue investigación por presunta corrupción contra el senador Mario Castaño, no se aprende20.
EL QUE SE ESPERA
Recordemos un apartado de nuestra primera carta: “No se trata de un Congreso que fabrique leyes en serie, “En promedio, cada cinco días se aprueba una nueva ley en Colombia” (Forero Ortiz, 2020), se trata de hacer leyes en serio, que afronten los problemas estructurales del país, que se constituyan en el camino para resolver las causas del “Estallido Social”, que priorice la solidaridad”
Sugerencia personal: Que los congresistas asuman su papel histórico estudiando, acordando, presentando y aprobando proyectos de ley que resuelvan a corto, mediano y largo plazo la crisis; en la mesa cuentan con insumos: Informe de la Comisión de la Verdad; la actuación de la Justicia Para la Paz (JEP); los indicadores internacionales que ubican a Colombia como uno de los países más desiguales, corrupto, violento, permeado por el narcotráfico; déficit y crisis organizacional del sistema y la prestación en materia de salud, de educación; indicios serios de la politización de la justicia, entre otros. Al tiempo deben reconocer-conocer- el inmenso potencial humano, de recursos naturales, de la grandeza y capacidad del pueblo colombiano.
El diseño institucional permite que todo ciudadano pueda aspirar a ser congresista, ahora, en ejercicio, le corresponde conocer el oficio, para ello: 1. Es obligatorio estudiar la Constitución Política y el procedimiento legislativo – reglamento del Congreso-, debería instalarse la escuela obligatoria, acreditar en los primeros seis meses a través de una prueba el conocimiento de estas dos piezas fundamentales- No más Anatolio VOTA SI; 2. Entender que las UTL constituyen un recurso costoso para el erario público, que hacen parte de la estrategia democrática para el acceso de todos a la representación y ejercicio del cargo, no es una MICROEMPRESA, menos una nueva forma de explotación, se trata de aportar SABERES que doten al congresista de elementos para participar en los debates y presentar proyectos de ley; 3. Entender que son los REPRESENTANTES del pueblo, asumieron un mandato, por tanto, deben entablar el dialogo con la comunidad, hacer pedagogía; 4. Coherencia: han llegado al congreso valiosos líderes sociales, comunicadores, veedores ciudadanos, etc. Los ciudadanos los reconocieron y por ello los eligieron, no los pueden defraudar. 5. Reconocer que asumieron gran responsabilidad, que están al servicio del pueblo, no el pueblo a su servicio; 6. Ser o pertenecer a un partido de gobierno no es razón suficiente para no ejercer la función constitucional de control político.
Sugerencia legislativa: Las reformas deben ser de fondo, entendemos que no pueden ser abruptas, y que existe un orden, se sugiere: 1. En todos los casos opere la concertación, se hace necesario escuchar y conciliar; primacía del interés general; 2. Las reformas constitucionales deben guardar coherencia con los fines y promesas del Estado Social de Derecho, exige pausa, sabiduría y prudencia; 3. Las leyes seguramente tienen un orden de prioridades : a) las fundamentales: – Art. 339 C.N. Plan Nacional de Desarrollo, es una obligación, se dice que es la hoja de ruta, si bien es iniciativa del gobierno Art. 200 y 341 C.N , debe ser presentado en los primeros seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial, siendo competencia del Congreso su debate y aprobación -exige conocimiento, dialogo, concertación- El Gobierno y el Congreso deben tener en cuenta que los ciudadanos votaron por una propuesta, la misma debe reflejarse en la ley; Presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, Art. 346 C.N, lo formula el Gobierno y compete al Congreso su debate y aprobación Art. 349 C.N, si bien es necesario el diálogo amplio, debe imperar la inclusión y el equilibrio; reforma tributaria , por lo general no es de buen recibo por la ciudadanía, debe decirse que la demanda de cumplimiento de los deberes del Estado, tiene una relación directa con el deber de contribuir. La iniciativa legislativa la tiene el gobierno, el debate y aprobación es deber del Congreso. Recordar la relación jurídico-tributaria es nexo, talvez más importante entre el Estado y sus habitantes, conviene tener máximo cuidado, en la deliberación, la comunicación y los acuerdos con los diferentes sujetos obligados a contribuir, recordar que el sistema tributario se funda, según el Art.363 C.N, en los principios de equidad, eficiencia, progresividad y no retroactivad – b) estructurales: hacen parte, con las posibles reformas a la constitución , de la urgente transición, es decir, la transformación del Estado – en particular LA SALA DE MAQUINAS DE LA CONSTITUCION -pero, debe ser progresiva – corresponde A LOS SISTEMAS (No se trata de normas aisladas- es necesario introducir el pensamiento sistémico) de seguridad social, educación, trabajo, agrario, económico, justicia, control, etc.- no se trata de proponer cualquier tipo de proyecto, se sugiere en estos casos .- revisar las normas existentes, diagnosticar el marco normativo, confrontar con la realidad y las metas; luego, mediante un ejercicio democrático deliberativo diseñar los proyectos -como piezas de cada sistema-, ordenar el debate y lograr las mejores leyes posibles, se sugiere además, insertar en las leyes la gradualidad, hasta alcanzar la categoría de estructurales (seguramente los ciudadanos esperamos un cambio radical, pero, razones de impacto económico, político, social, y de relaciones internacionales, exigen prudencia, que no significa incumplimiento de las promesas, estas deben exigirse; la meta:- las promesas se cumplen- significan el futuro, los pasos deben ser seguros , de suerte que se garantice la certidumbre del presente).
Por espacio, un caso; la justicia, que como se hizo mención en la referencia a los congresistas, para ellos existe un fuero preferente, aun así, pretenden -lo han hecho- evadir al juez natural en busca de uno favorable, es deseable una justicia imparcial, que no haga acepción de personas, para no sucumbir y escenificar – o continuar escenificando-el relato de Víctor Hugo en los Miserables21.
Sugerencia a los ciudadanos: Nos asiste el derecho político, según el Art. 40 C.N de “…participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho hay varias acciones, importa para esta carta mencionar lo previsto en el numeral 6° del articulo mencionado, que consiste en la posibilidad controlar la actividad del legislativo, a través de “la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución y de la Ley”. Demandas que compete a la Corte Constitucional conocer. Es importante advertir que Colombia es uno de los países que, con espíritu democrático, dispone que los ciudadanos tengan acceso a los tribunales; es una de las cualidades de la Constitución del 91, reconocido por diversos tratadistas (Roa Roa, 2021).
QUEREMOS un CONGRESO que haga méritos para ser llamado HONORABLE. Tomen nota de lo que ha sido, compórtense como debe ser y asuman el compromiso del congreso que se espera.
No es bueno, es mal ejemplo, que DEL HONORABLE CONGRESO, por su mal comportamiento, se pase a LA HONORABLE CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
Fraternamente, Jorge Agreda Moreno – Ciudadano.